三箭齐发 更加积极有为的财政政策路径已然清晰

 在疫情防控不放松的常态下，如何加快恢复生产生活秩序，提振经济，是当前和接下来一段时间整个社会面临的最重要课题，其中最核心和紧要的，是确定合适的宏观政策调节和实施力度，为各项具体工作的开展提供参考准绳。日前召开的中共中央政治局会议释放出了重要信号，其中对财政政策基调和方向的明确引发高度关注。

    纵观疫情发生以来财政发力方向，一方面，加大疫情防控资金保障、通过加大转移支付和税费支持力度支持湖北恢复、做好重点项目前期准备和建设工作需要加大财政支出;另一方面，对中小微企业减税降费以恢复经济活力会带来财政收入减少。

    收支之间，如何平衡?政治局会议的表态给出了明确信号：“适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模”三箭齐发，更加积极有为的财政政策路径已然清晰。

    赤字率

    将突破3%成共识

    赤字率指财政赤字占国内生产总值的比重，是衡量财政风险的一项重要指标。目前，包括中国在内的世界主要国家都以《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》)的赤字标准作为参考：赤字率不超过3%，负债率不超过60%即是所谓的“国际安全线”。

    但作为一项风险衡量指标，3%赤字率是否一定不能突破?从欧美等国的实践来看，并不尽然。2008年金融危机发生后，欧美主要发达国家赤字率都突破了3%。其中美国财政赤字除2014、2015两年外，赤字率都维持在3%以上，2009~2012年均在7%以上;英国在2009年甚至突破10%。

    我国在财政实践中则一直坚守这一标准，赤字率最高的2009、2010、2016、2017这几年赤字率都是维持在3%的水平而没有突破这一“安全线”，2019年预算赤字率为2.8%。但今年以来，疫情对经济发展带来巨大冲击，如何防止经济运行滑出合理区间，如何修复经济，刺激增长，一个普遍共识是积极财政政策要更加发力。具体来看，财政赤字能否扩大?扩大规模如何?是需要首先明确的问题。

    3月27日的政治局会议明确表示“适当提高财政赤字率”将一段时间以来关于赤字率的争议拉向共识之路。而在基本方向确定后，具体规模如何，成为各方新的关注点，目前普遍预计在3.2%~3.5%之间，个别预期高达4%。

    光大证券固收首席分析师张旭认为，2020年一般公共预算赤字率或将突破3%警戒线至3.2%~3.5%。一方面这是宏观政策加大逆周期调节对冲经济增速下行的信号，另一方面也是弥补一般公共预算缺口的必要举措。以2020年GDP100万亿左右计算的话，今年赤字规模在3.2~3.5万亿左右，主要用于填补一般公共预算缺口，包括疫情防控资金、预算内基础设施建设等。

    特别国债用途几何

    值得注意的是，此次政治局会议提出要“发行特别国债”，这一举措在我国国债发行史上并不多见。在我国国债发展过程，如果以国债名称中是否出现“特别”二字，只有过两次新发和一次续发特别国债的历史，分别为1998年的2700亿、2007年的1.55万亿和2017年的6964亿。但如果以“发行过特别类型的债券来满足特定的支出目的”这一内涵来看特别国债，则我国国债发行历史上，长期建设国债同样属于广义“特别国债”的范畴，而这也应该是目前市场更关注的。

    中央财经大学财政税务学院教授温来成介绍，特别国债一般有两种含义，一是在特定时期发行，二是有特定用途。之所以“特别”，是因为他与一般国债有明显区别，一般国债发行后中央财政可以根据经济社会发展需要灵活安排使用，但特别国债发行时的目的是明确的。

    确定将发行特别国债后，其用途成为各方讨论的重点，“特别”引发多种猜想。温来成认为，特别国债有专门用途，其首要目的可能并非拉动经济增长。“今年的特别国债很显然是在疫情对经济造成重大影响背景下发行的，那么大致的用途可以确定是用于疫情防控等方面，比方加强公共卫生体系的建设。特别是湖北省受疫情影响严重，也可能加强对该地区的发展项目的支持。”温来成表示。

    张旭认为，此次发行特别国债与将更多的用于支持疫情重灾区(主要是湖北省)的后续恢复工作，其机制是中央政府发行，通过转移支付的方式提供给湖北等地区。2019年湖北省全年GDP为4.58万亿元，如果以湖北GDP的10%计算的话，特别国债的规模在5000亿元左右，考虑到其他省市的需求，1万亿元可能是上限。

    中信建投首席经济学家张岸元认为，特别国债应主要用于灾损严重行业、中小微企业直接补贴或贷款贴息，面向居民的现金和消费券发放，以及重大民生领域项目贴息等。发行特别国债的目的是熨平经济、财政波动，需要通过随后几年的经济恢复、财政收入上升来弥补。从这个维度看，本次特别国债的期限不宜太长，三到五年期即可。

    “但特别国债若顺利发行也意味着政府支出会进一步提升。”上海财经大学中国公共财政研究院副院长于洪对证券时报记者表示，此次要发行特别国债的一个考虑是要应对受疫情影响经济停摆的情况，去提高市场流动性。但也要注意到，目前财政也面临很大压力，与疫情有关的支出主要是由政府来买单的，一方面要发行一般性国债去解决赤字融资问题，同时需要发行特别国债增加资金的注入，更加灵活地解决流动性问题。

    专项债或成

    财政发力主要来源

    增加地方债规模与此前地方债相关政策一脉相承，在“稳投资”方面发挥着重要作用，基建则是其重要投向。一方面有重点领域的“新基建”需要启动，发挥稳增长和调结构的双向作用，是未来的投资亮点。另一方面，由于新基建体量较小，“老基建”不可缺席，在其他融资方式未见放松的情况下，专项债将是基建投资的重要资金来源。此外，公共卫生服务、城市基础设施等“补短板”领域也将有所涉及。张旭认为，地方政府专项债在加大发行规模的同时，还将出现前三个季度密集发行的特点，从而加快资金的使用效率。

    北大光华管理学院院长刘俏认为，专项债可以成为财政发力的主要来源。建议可将专项债发行额度扩大至3.5万亿元，较去年增加约1.4万亿左右，以实现积极财政更加积极有为。同时，提高专项债投向基建比例。可对专项债结构进行调整，增大投向基建领域的占比，以支持政策发力基建。专项债规模的20%可作为重大项目资本金，起到撬动资金的杠杆作用。

    根据刘俏测算，若基建投资占比能达到40%，并且其中30%左右可以满足重大项目要求，项目资本金比例为20%，则1单位专项债可以撬动0.88单位的基建投资，1单位投向基建的专项债可撬动2.2单位的基建投资。若2020年专项债发行额度扩大至3.5万亿，则投向基建的资金规模可达到1.4万亿，较去年增加8000亿左右的基建规模，撬动3.08万亿的基建投资。

    从专项债发行来看，政治局会议特别指出要“加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作”。根据财政部介绍，截至3月20日，全国各地发行新增的地方政府债券已经达到14079亿元，占提前下达额度的76%;发行专项债券10233亿，占79%，全部用于铁路、轨道交通等交通设施建设，还有生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域的重大基础设施项目。专项债发行进度明显加快。截至20日已有9个地区完成了提前下达的新增地方政府债券发行工作，已经全部完成了发行任务。

    值得注意的是，专项债发行也曾经出现过前期工作(如可研、征拆等)不充分导致专项债资金闲置，难以形成实物工作量的问题，财政部曾发文予以规范。此次再提专项债发行提速，也要警惕大干快上，保证项目质量。对于这一问题，温来成表示，债务资金不同于一般财政资金，需要还本付息。如果相关资金资产闲置或浪费，会给财政带来很大损失。专项债资金提前下发后，项目储备上可以及早准备，但一定要严谨论证。特别是对专项债来说，要求项目的融资和收益平衡，不能为了此时拉动经济增长，而给未来二三十年的发展造成隐患。

    “通过一些制度的执行，各个环节的把握，把风险要管住，否则的话将来会有很大的隐患。”温来成说。