构建“先赔后缴”机制 完善证券民事赔偿制度

全国人大代表、深交所总经理王建军建议，构建“赔罚一体”、“先赔后缴”机制，推动证券市场民事赔偿制度的完善。

《证券法》第232条规定了民事赔偿责任优先原则。但在现实中，依据中国现行程序法的规定，行政责任与刑事责任的裁决与执行在时效上都优先于民事赔偿责任。《行政处罚法》还规定，行政罚没款必须全部上缴国库，当事人到指定银行缴纳罚款，银行应当将罚款直接上缴国库。这意味着，在上缴行政罚款和刑事罚金后，违法违规的上市公司可能已没钱用于民事赔偿，导致“证券民事责任优先原则”在实践中难以落到实处。

日前，全国人大代表、深交所总经理王建军明确表示，拟向全国人民代表大会提交《关于修改证券法，建立证券市场违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚制度的议案》。这意味着，证券市场民事赔偿制度有望进一步完善，证券民事责任优先原则有望落实。

对证券违法违规行为予以行政罚款或刑事罚金，目的不在于增加国库收入，而在于对违法违规行为形成震慑作用。目前因证券违法违规行为导致损失惨重的投资者却是求偿无门，无法在“行政罚款”中获得赔偿。基于此，在违法主体难以同时承担民事责任以及行政罚款、刑事罚金时，“民事赔偿责任优先”原则首先应该得到维护。

王建军提出四方面建议：

一是建议公权力介入民事赔偿，建立“责令违法主体向受损投资者返还违法所得”的行政处罚制度，构建“赔罚一体”机制，增强民事赔偿落实力度。例如，香港《证券及期货条例》第213条规定，任何违法违规已发生、正发生或可能发生，香港证监会可向原讼法庭申请作出“使交易各方恢复他们订立交易之前的状况”等命令。这是公权力介入民事赔偿的一个典型范例。

二是完善“行政和解”。监管部门以终止调查执法程序为条件，引导涉嫌违法违规主体主动缴纳行政和解金，投资者可向行政和解金管理机构申请补偿。

这类行政和解案例此前并不多见，主要是因适用门槛较高。笔者建议，可适当降低行政和解适用门槛，引导更多违法违规主体通过行政和解方式解决民事赔偿纠纷。

第三，民事赔偿优先，构建“先赔后缴”机制。目前的证券行政罚没款是直接上缴国库，王建军建议对行政罚没款“先赔后缴”。

美国《萨班斯法案》第308节规定，“投资者公平基金”用于抚慰违法行为受害者。“美国公平基金”有点类似A股市场万福生科等虚假陈述事件中的投资者利益补偿专项基金，但两者资金来源区别很大。“美国公平基金”的资金来源包括违法者上缴的非法所得，但主要还是证券执法归集的资金。

笔者建议，A股市场也可设立“投资者民事赔偿基金”，主要资金来源之一就是行政罚款。通过该基金，将行政罚款先赔偿受损的投资者，待违法违规主体履行完民事赔偿责任后，再将行政罚款剩余部分上缴国库。若违法违规主体还有其余可执行财产，可申请法院继续执行，作为行政罚款补缴国库。

第四，强化监管权力。王建军建议，应强化监管部门冻结、查封等权力，确保民事赔偿责任的落实。目前规定的证监会冻结、查封期限为6个月，因特殊原因可延长。由于案件处理、行政处罚往往在6个月内难以办结，此时若解除冻结、查封，等到行政处罚时，往往出现“没有资产可执行”的情况。