成功发行专项债券背后：符合条件的基建项目越来越少

核心提示：在地方政府投资资金紧缺背景下，专项债资金发挥了“及时雨”作用，推动大批项目顺利建设。财政部数据显示，上半年共发行专项债券22313亿元，完成全年计划(37500亿元)的59.5%，超过2019年2.15万亿元的全年新增规模。

新华财经北京7月10日电(记者董道勇、朱程、崔璐)在地方政府投资资金紧缺背景下，专项债资金发挥了“及时雨”作用，推动大批项目顺利建设。财政部数据显示，上半年共发行专项债券22313亿元，完成全年计划(37500亿元)的59.5%，超过2019年2.15万亿元的全年新增规模。

在如此巨大的发行规模背后，各地专项债当前使用情况如何?未来应该如何推进专项债的规范使用?记者日前经调查发现，随着专项债规模日渐增大，符合条件的基础设施投资相对不足是当前及今后一段时期的突出问题，并造成专项债被“滥用”“乱用”的风险逐渐增大。为控制地方政府专项债风险，应着重从源头上下功夫，坚持“资金跟着项目走”原则，发掘更多有一定现金流的符合专项债要求的项目，一行一策稳妥推进专项债补充中小银行资金。

“资金跟着项目走”合格项目越来越少

专项债是指为建设某项具体工程而发行的债券，如相关基础设施建设项目，或者其他一些公益类项目。一般而言，地方政府项目梳理出来以后，需要到地方发改部门进行项目立项，立项结束后，以项目为载体，报到省财政厅申请发行专项债券，作为项目建设资金。

但当前问题是，目前地方政府想要找到符合专项债发行条件的投资项目越来越难。一些项目很难实现融资收益平衡，如某西部省份收费公路实际车流量远低于预期，运营效益不佳。而另一些有收益的项目会被城投公司等拿走，通过市场化方式实现融资。

一位中西部省份国家级新区财政部门负责人告诉记者，从改革开放以来，很多基础设施从无到有，确实发生很多翻天覆地的变化，到了目前这个阶段，该修的可能基本上都修完了，要继续搞大规模基础设施建设，说实话跟若干年前相比没有那么多项目。

该负责人强调，专项债要求自身收益与融资能够自求平衡，经过这几年的大规模发行以后，地方政府有投资责任的、符合专项债发行条件的项目已经不多，导致专项债发行面临有额度，但却找不到项目的情况。

审计署今年6月公布的《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，在审计18省及所辖36个市县后发现，由于项目安排不合理或停止实施等原因，有503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年。

对此，中国财政科学研究院金融研究中心副主任、研究员封北麟表示，目前符合专项债发行条件的投资项目越来越少，尤其是有收益，而且还能满足融资与收益自平衡的项目更加难找。

除中西部地区外，东部发达省份也存在类似情况。江苏省财政厅相关负责人说，相比其他地区，像高速公路等大资金量项目，江苏早些年通过市场化手段已经基本完成主要建设。再加之严格审核，从量上看，财政部提前下达的江苏省2020年第一批专项债券为357亿元，相比广东、浙江等地少得多。

封北麟表示，除项目不足因素外，现在专项债额度分配存在不匹配问题。“基层政府期望的类型和额度与实际分配的类型与额度不一致，也是导致此前专项债使用进度慢的主要因素。”

三方面挖掘更多符合条件的项目

一位财税领域专家告诉记者，一方面看，符合专项债条件的项目确实存在不足情况，从另一方面看，地方缺的不是专项债额度，而是一般债额度不足，根本原因在于大规模减税降费背景下地方一般预算收入不足。

如何解决这一问题?今年政府工作报告对此已作出安排和部署，新增1万亿元财政赤字，发行1万亿元抗疫特别国债，将上述2万亿元资金全部给地方，通过特殊转移支付机制，让资金直达县级财政。

此外，为确保“六稳”“六保”目标实现，政府工作报告确定，今年新增地方政府专项债券3.75万亿元。财政部要求，今年要求新增专项债券全部用于重大基础设施项目建设。在此前背景下，如何挖掘更多符合专项债发行条件的基建项目呢?相关人士给出多项建议。

上述中西部省份国家级新区财政部门负责人表示，随着城市化进程的加快，整个城市都在扩大，城区面积在扩大，新城建设迫切需要大量基础设施建设，因此可以在项目层面进一步挖掘，比如新城发展首先就要修路、铺设管廊、修建市民公园等都可以考虑通过专项债的方式筹措资金。

也有专家表示，随着地方对专项债品种的开拓，基建的范围也会变得更加丰富，除污水处理、河道改造、城市管网外，可能也不再仅仅是有形的基建，还有一些无形的基建项目，如果现金流比较稳定，也能够做成专项债项目。

此外，日前召开的国务院常务会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。

对外经济贸易大学“一带一路”PPP发展研究中心合作与发展部主任韦小泉认为，近些年专项债发行规模大幅增加，但具有收益性的优质公益性项目越来越少，而且目前专项债项目过于依赖土地出让收益来偿债，潜藏风险。允许专项债券作为中小银行资本金有利于打破这一个难题。一是因为银行业整体的盈利性较高，有利于降低专项债的偿债风险;二是中小银行主要服务于中小微企业，增加对中小银行的资金支持有利于提振实体经济，并且减少专项债券偿债来源对土地收益的高度依赖，与此同时，实体经济的提振有利于土地价值的提升，进而降低偿债来源主要为土地收益的风险。

交通银行(5.460,-0.12,-2.15%)金融研究中心报告指出，中小银行市场化补充资本的能力有限，市场化发行资本补充工具补充资本可行性不高。地方政府多为中小银行股东甚至最大股东，通过地方政府发行专项债筹集资金，再注资中小银行有利于发挥地方政府的属地管理作用。同时与完善中小银行公司治理、强化服务中小微企业、保就业等相结合，有利于倒逼中小银行回归本源、认清定位，扭转部分中小银行偏离主业的态势。

此外，有市场人士指出，专项债资金支持中小银行补充资本金也面临一些难点，仍需进一步考虑：如专项债认购资本补充工具意味着专项债使用范围的扩大，后续是否需要对专项债投向等进行相应调整?专项债与可转债存在期限不匹配问题，可转债转股后将无固定期限，而专项债则多为10年到15年，专项债资金如何退出?