新版市场准入负面清单缩减177项事项 增设地方性许可措施

12月25日，国家发改委、商务部发布《市场准入负面清单(2018年版)》(下称“清单”或“新版清单”)，标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。

清单主体共151个事项、581条具体管理措施，包括禁止准入类事项4项，许可准入类事项147项。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准;对许可准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。这意味着我国实现了“非禁即入”。

■ 发布

4项禁止准入，金融、互联网行业单独列出

清单列出的4项禁止准入的事项，包括法律、法规、国务院决定等明确设立且与市场准入相关的禁止性规定;国家产业政策明令淘汰和限制的产品、技术、工艺、设备及行为;禁止违规开展金融相关经营活动;禁止违规开展互联网相关经营活动。其中，第二项指的是《产业结构调整指导目录》中禁止投资的淘汰类项目以及禁止新建的限制类项目。

“禁止违规开展金融相关经营活动”有两条具体措施，一是非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中不得使用“银行”“保险”“信托公司”等与金融相关的字样;二是非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中原则上不得使用“融资租赁”“商业保理”“小额贷款”等与金融相关的字样。

“禁止违规开展互联网相关经营活动”有5条具体措施，包括禁止个人在互联网上发布危险物品信息;网络借贷信息中介机构不得提供增信服务，不得直接或间接归集资金，不得非法集资，不得损害国家利益和社会公共利益;特殊医学用途配方食品中特定全营养配方食品不得进行网络交易;药品生产、经营企业不得违反规定采用邮寄、互联网交易等方式直接向公众销售处方药;非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。其中，重点指出了网络借贷信息中介机构不得从事的13项活动，包括为自身或变相为自身融资，直接或间接接受、归集出借人的资金，发放贷款等。

147项许可准入类，增设地方性许可措施

清单列出的许可准入类事项共147项，涉及国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项，《政府核准的投资项目目录》事项10项，《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项，信用惩戒等其他事项3项。从行业分类看，有9个行业超过了10个事项，其中，制造业有26项，交通运输、仓储和邮政业12项，批发和零售业11项，金融业11项，文化、体育和娱乐业11项。

金融业的11个事项，主要是对设立金融机构、从事相关业务、重大事项变更等作出限制，要求必须获得许可或资质条件，目前各金融监管部门已有相关规定。例如，未获得许可，不得设立银行、证券、保险、基金等金融机构;未获得许可，不得设立金融机构营业场所、交易所，不得大幅变更证券公司、基金管理公司等机构的股权结构;未获得许可，不得从事债券、融资券等相关业务。

《清单》增设了“地方性许可措施”栏目，把地方法规设立的准入类许可事项纳入进来，解决了地方根据《行政许可法》设立的地方性市场准入管理措施与全国清单衔接的问题。例如，批发和零售业的许可准入类事项“未获得许可或履行法定程序，不得从事烟酒及相关产品的批发零售、经营和进出口”，其后列出了上海的酒类专卖业务许可。金融业的许可准入类事项中“未获得许可，不得从事特定金融业务”，其后列出了山东的农民专业合作社开展信用互助业务试点许可。

■ 解读

新版清单比试点版缩减54%事项

2016年3月，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单草案(试点版)》(下称试点版清单)，在天津、上海、福建、广东四省市先行试点，后2017年试点范围扩大到15个省市，包括浙江、湖北等地区。

试点版清单共328项，包括禁止准入类96项，限制准入类232项。与试点版相比，新版清单事项减少了177项，减少近54%，具体管理措施减少了288条。

在禁止准入类事项方面，新版清单从96项减少为4项，主要是因为没有逐条列出法定禁止事项以及产业目录禁止事项，具体相关法律措施以附件形式列出。

新版清单单列出的金融及互联网两大行业禁入事项，试点版只涉及到金融业，包括2项事项：禁止商业银行从事信托投资和证券经营等业务;禁止个人和未依《保险法》等相关法律法规设立的保险组织经营保险业务。

新版清单中禁入的互联网相关活动，有一部分出现在试点版的限制准入类事项，包括互联网药品交易和非公有资本投资新闻信息业务等。值得注意的是，试点版只对非公有资本投资新闻传媒领域特定业务提出股比要求，要求转制为企业的出版社、报刊社等要坚持国有独资或国有绝对控股;新版清单则规定非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。

在试点版清单的限制准入类事项中，金融业有17项，而新版清单缩减至11项，删去了部分事项，另外将部分相关事项进行合并。删除的事项包括：未获得许可，境内市场主体不得在境外投资经营证券、期货业务;未获得许可，境内机构不得从事外债业务(境内机构外债、对外或有负债、外债转贷款审批、登记及履约核准)。合并的事项包括债券、人民币等相关业务。

部分事项在具体措施中进行了调整，例如发行股票事项，试点版中只规定了公开发行A股、B股的核准，新版中增加了优先股、存托凭证的核准;试点版中“境内企业直接或间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易审批”在新版中被删除。

上海对外经贸大学法学院讲师申海平表示，除了文件表述的调整之外，清单事项减少更重要的原因还有放管服改革，减少了行政审批事项。另外，我国对于市场准入的理解进一步深化，本次清单是经过一系列评估梳理后，确实必要、合法的事项才纳入，这也使得限制性措施减少。

给予市场主体稳定预期，利好民企

“负面清单制度也是为了平衡发展和监管两方面的良性互动，通过清单给新型业态的市场主体以清晰预期，没有纳入清单的新业态可以开放进入，保证了市场的开放和发展”。中国政法大学民商经济法学院助理教授、国家发改委“市场准入负面清单修订”课题组成员任启明告诉新京报记者，全面实施市场准入负面清单制度，对我国企业的营商环境、尤其是民营企业具有重要意义。

首先，本次市场准入负面清单制度的核心在于解决“证”的问题，可以给市场主体以稳定的预期。禁止或者许可，过去存在着部门监管重叠、地区之间不一致等各种问题，负面清单可以清晰地告诉市场主体哪些行业、领域、业务可以进入，以及进入是否需要许可，除此之外均可平等进入。

负面清单制度也给各类市场主体以平等机会，实现国企、民企、大企业和中小企业的机会平等、规则统一。国家发改委体改司司长徐善长也明确表示，市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施，在市场准入负面清单之外，不得对民营企业设置不合理或歧视性的准入条件，不得采取额外的准入管制措施。

下一步，国家发改委、商务部将着手建立市场准入负面清单动态调整机制，引入市场主体、行业协会、专家学者等共同参与市场准入负面清单的修订调整。任启明提出，动态调整机制意味着民营企业将有更多合法主张权利的机会。这一机制将会开放给民营企业申请移除相应限制措施的申请机会，接受申请后，将进行动态平衡。“可以说给了民营企业更大的参与监管政策制定的机会。”

申海平称，市场准入负面清单制度是一项重大的制度创新，实施过程面临的问题很多，各种配套制度和机制也要进行改变，还涉及到相关法律法规的调整，各地方也有一个适应的过程。因此，挑战很大，需要抓好落实。